L'Organizzazione mondiale della sanità definisce non autosufficienti le persone che "hanno una riduzione, o una perdita, delle capacità funzionali"; un approccio che non limita la condizione di non autosufficienza a una particolare classe d'età, ma la estende a tutti coloro che hanno perso la loro autonomia nelle normali attività della vita quotidiana.
In particolare, in una società contrassegnata dal progressivo invecchiamento della popolazione, l'assistenza agli anziani non autosufficienti dovrebbe rappresentare una questione centrale.

Secondo il Servizio epidemiologico dell'Ats di Bergamo, la nostra provincia, al 1° gennaio 2024, presenta un indice di vecchiaia (rapporto tra la popolazione di 65 anni e più e la popolazione tra 0 e 14 anni; valori superiori a 100 indicano una maggiore presenza di soggetti anziani) pari a 173,12. E l'incremento è sistematico (era 159,93 al 2022), pur rimanendo inferiore sia a quello regionale (188,15; era 177,52 al 2022), che a quello nazionale (199,84; era 187,87 al 2022).

Naturalmente, l'aumento dell'aspettativa di vita è correlato a un incremento di patologie cronico-degenerative, quindi di anziani non autosufficienti. Ma per avere un quadro della situazione, oltre che dell'invecchiamento della popolazione, bisogna tener conto sia della denatalità che dell'evoluzione della composizione dei nuclei familiari, sempre più spesso composti da 1 sola persona.
Gli anziani saranno quindi sempre più numerosi, più poveri e con meno aiuti familiari e anche per questo diventa indispensabile attivare una rete di servizi territoriali capillare, efficace ed efficiente, così da consentire alla persona anziana il diritto di vivere al proprio domicilio ricevendo gli interventi a cui ha bisogno (domiciliarità).

A seguito di numerose manifestazioni, raccolte firme, iniziative sindacali e parlamentari, nel marzo 2023 è stata emanata la Legge 33 "Deleghe al governo in materia di politiche in favore delle persone anziane".
Questa legge delega, che risponde alle nostre richieste, avrebbe dovuto prevedere il riordino della normativa legata all'assistenza agli anziani e, inserita nel Pnrr, disegnare un progetto innovativo e completo.
Invece, il recente Decreto attuativo 29/2024, che avrebbe dovuto tradurre i criteri della Delega in indicazioni operative, ne disattende nettamente le indicazioni e la logica di riordino del sistema.

Abbiamo il paradosso di una riforma approvata in via definitiva sul piano formale e rinviata a tempi migliori su quello sostanziale. Si potrebbe dire che la riforma è stata introdotta nel 2023 e rinviata nel 2024. Infatti il Decreto attuativo 29/2024 non attua alcunché, bensì rinvia a una serie di decreti successivi. Ci sono ben 19 decreti da attuare, quasi tutti entro il 2024, perché sia definito un reale progetto per l'assistenza agli anziani (in particolare su: servizi domiciliari, residenziali e indennità).
Vediamo i punti salienti.

Assistenza domiciliare. In Italia manca un servizio domiciliare pubblico disegnato per gli anziani non autosufficienti. Quello esistente è rappresentato dall'Adi (assistenza domiciliare integrata), che però ha una logica sanitaria, e dal Sad (servizio assistenza domiciliare) garantito dai Comuni, che a sua volta risponde a una logica socio-economica e non al bisogno di una persona non autosufficiente.
La Legge delega 33/2023 prevedeva l'introduzione di un nuovo modello di domiciliarità rivolto alla non autosufficienza che si poneva tre obiettivi: unicità della risposta rispetto al bisogno, la persona è una e quindi bisogna garantire un'unica risposta unitaria di Comuni e Asst; la non autosufficienza è una condizione che coinvolge molteplici aspetti dell'esistenza e quindi il nuovo servizio deve offrire una pluralità di tipologie di servizi e interventi; la non autosufficienza si protrae a lungo nel tempo, pertanto il servizio domiciliare deve essere di durata adeguata.
Il Decreto attuativo 29/2024 ha di fatto cancellato questo modello di domiciliarità.

Residenzialità e semiresidenzialità. Gli obiettivi della Legge delega erano due: un'opportuna dotazione di personale preparato e competente nelle strutture e la revisione dei requisiti strutturali per realizzare ambienti di vita amichevoli, familiari e sicuri. Anche in questo caso tutto è rinviato a un successivo decreto.

Valutazione multidimensionale. Apprezzabile la scelta di arrivare a una valutazione multidimensionale unificata che determini gli interventi da ricevere. L'intento è quello di semplificare e unificare i percorsi che oggi prevedono 5-6 diversi sistemi di valutazione degli anziani non autosufficienti. Con la riforma, le valutazioni si riducono a due: una di responsabilità statale per tutti i benefici nazionali e una di competenza delle Regioni per usufruire dei servizi locali.
Lo Stato quindi è responsabile della nuova Valutazione multidimensionale unificata (Vamu), necessaria per indennità di accompagnamento, legge 104/92, invalidità civile. Non cambiano, invece, gli strumenti di valutazione di Regioni e Comuni, che utilizzano l'Unità di Valutazione multidimensionale (Uvm) partendo però dalle informazioni già raccolte con la Vamu e integrandole per i loro specifici compiti. Questa seconda valutazione è finalizzata a definire il Progetto assistenziale integrato (Pai) e a stabilire quali interventi possono ricevere gli anziani e i loro caregiver fra quelli di responsabilità di Regioni e Comuni, sotto forma sia di servizi (domiciliari, semi-residenziali o residenziali) che di contributi economici.

Indennità di accompagnamento. La Legge delega 33/2023 prevede una prestazione universale (che sostituirà l'indennità di accompagnamento) graduata secondo i bisogni del cittadino, da fruire come trasferimento monetario o come servizi alla persona, secondo la libera scelta dell'utente. Il Decreto legislativo 29/2024 invece avvia una sperimentazione che interessa una minima parte di persone (meno di 30.000 su 1,5 milioni di fruitori dell'indennità), che potranno usufruire di una prestazione aggiuntiva di 850 euro mensili in servizi; non è definito cosa succederà una volta terminata la sperimentazione.
Praticamente non c'è la riforma, non c'è l'universalismo nell'accesso, non c'è l'equità nell'importo (graduazione), non c'è libertà di scelta tra denaro e servizi e non c'è la promozione dell'appropriatezza.
Inoltre, le uniche risorse "stanziate" per l'attuazione della legge sono destinate a questa sperimentazione e per di più tolte dal Fondo per le non autosufficienze, dal Fondo lotta alla povertà e dal Pnrr.

Sistema integrato. Perché sia efficace, l'erogazione di prestazioni ha bisogno di una forte integrazione fra Stato, Regioni ed Enti locali, oltre che fra il sociale, la sanità e l'Inps. A oggi le politiche sanitarie, quelle sociali e i trasferimenti monetari dell'Inps non sono coordinati e perciò la Legge delega prevede la costruzione di un sistema integrato. Tuttavia, nel Decreto attuativo la programmazione coinvolge solo formalmente tutti i soggetti pubblici interessati, ma nella sostanza non coinvolge i servizi sanitari.

In sintesi, il Decreto legislativo 29/2024 non dà piena attuazione alla Legge delega 33/2023, rinviando quasi tutte le decisioni più importanti a ulteriori decreti e linee guida.
Pur avendo raggiunto l'obiettivo del Pnrr, la riforma è sostanzialmente rinviata e, in alcune sue parti significative, perfino non rispettosa dei contenuti della Legge delega.

Carmen Carlessi
Dal periodico "Spi-Insieme"
Bergamo, settembre-ottobre 2024